Mílovými kroky se blíží konec současného rozpočtového období Evropské unie. Nastává čas vážných debat o budoucnosti společné zemědělské politiky, která z peněz společného rozpočtu unie odkrajuje kolem 40 procent. Lze očekávat, že debatu vyostří právě probíhající ekonomická krize. Je zřejmé, že proti věrným zastáncům výdajů do zemědělství a venkova se postaví šik jejich odpůrců. To nejhorší, co by však mohlo nastat, by byla renacionalizace společné zemědělské politiky, která by její financování vrátila třeba jen zčásti do rukou národních států, a tím radikálně zhoršila již dnes nerovné podmínky zemědělců ve starých a nových státech unie.

Na počátku debaty o budoucnosti je dobré se ohlédnout nazpátek. Co vedlo ke vzniku společné zemědělské politiky a proč existuje i v době, kdy počáteční důvody jejího vzniku pominuly? Na pomoc si můžeme vzít materiál, který jako podklad k budoucnosti společné zemědělské politiky (SZP) vydala Evropská komise.
Tři klíčové otázky Je známo, že na začátku vzniku společné zemědělské politiky byla potřeba zajištění dostatku potravin pro válkou zdecimované země, které spolu vytvořily Evropská společenství. Je třeba říci, že nastavená opatření fungovala tak skvěle, že se členské státy během let dostaly z nedostatku potravin do jejich přebytku. Místo podpory produkce je dnes hlavním cílem SZP udržitelné zemědělství a rozvinutý venkov. Se změnou cílů se samozřejmě měnily i používané nástroje. Je pravděpodobné, že dnes stojíme na počátku další základní změny. Při diskusích, které se v nejbližších měsících a letech rozběhnou, bude podle materiálu Evropské komise třeba vzít v úvahu tři základní otázky:
• Jak bude možné přispět ke stabilitě venkovských komunit a zemědělského sektoru při nestabilních podmínkách trhu?
• Jak lze zajistit účinnost podpory a její a rovnoměrnou distribuci?
• Jak se vypořádáme s ochranou životního prostředí a péčí o krajinu?
Změny od devadesátých let
Přebytků zemědělské produkce se společenství zbavovalo jejich exportem. Aby se evropské zemědělské komodity prosadily na trzích třetích zemí, bylo zapotřebí snížit jejich ceny exportními subvencemi. Svého vrcholu dosáhl agrární export společenství v osmdesátých letech minulého století. Zemědělská produkce byla tažena nikoli potřebou trhu a zásobování obyvatelstva potravinami, ale zejména dotacemi a dalšími opatřeními (intervenčními nákupy a exportními subvencemi), které její růst podporovaly. Tlak rozpočtu, evropské společnosti i chudých rozvojových zemí kritizujících křivení světového trhu dotovanou produkcí vyváženou s podporou exportních subvencí a také poukazování na zacházení se zvířaty a na vysoké dávky průmyslových hnojiv i pesticidů si vynutily reformy SZP. Od vysokých podpor produkce se SZP postupně od roku 1992 přesouvala k podpoře producentů. Reforma z roku 1992 poprvé snížila podporu farmářských cen. Intervenční nákupy se začaly realizovat za stanovené minimální ceny. Například garantovaná cena pšenice, kterou mohli farmáři získat prodejem na intervenční nákup, poklesla téměř o polovinu, ceny cukru o 40 procent a ceny hovězího masa o 30 procent. To většinou vedlo ke snížení cen komodit na trhu. Intervenční nákup již přestal být hlavním nástrojem SZP. Do roku 1992 šlo více než 90 procent výdajů na zemědělství unie na podporu trhu, včetně exportních subvencí. V roce 2008 již tato položka činila pouhých deset procent výdajů na SZP. Výsledkem omezení podpory trhu bylo:
• snížení rozdílu mezi cenami na světovém a unijním trhu,
• snížení přebytků, které bylo třeba exportovat,
• pokles úrovně zásob pocházejících z intervenčních nákupů,
• odklon od opatření křivících trh.
Odpojení od produkce
Snížení podpory produkce však znamenalo také omezení příjmu farmářů. Proto zavedl Brusel v roce 1994 kompenzační platby. Směřovaly do stanovených oblastí, na určitý výnos, na stanovené množství zvířat apod. Šlo tedy o párované (coupled) s produkcí spojené přímé platby. Nicméně skutečnost, že tyto platby byly vázány na produkci, nutily opět farmáře k tomu, aby tuto produkci zvyšovali, tedy plně využívali svůj potenciál.
Následná reforma SZP z roku 2003, kterou prosadil tehdejší komisař pro zemědělství, rozvoj venkova a rybolov Franz Fischler, vedla v mnoha sektorech k odpojení produkce od podpory. Farmáři tedy mohli vyrábět jen tolik a to, co vyžadoval trh. Reforma se zaváděla postupně – v hlavních rysech se realizovala do roku 2005. Od produkce se podařilo odpojit kolem 85 procent podpory. Po zdravotní kontrole (health check) SZP uzavřené v roce 2008 je zřejmé, že do roku 2013 bude podíl podpor odpojených od produkce činit 92 procent. Výsledkem zdravotní kontroly SZP je, že v období let 2010 až 2013 půjde zhruba 69 procent výdajů SZP na podporu producentů jako přímé platby, sedm procent na tržní opatření a 24 procent na podporu rozvoje venkova.
Důležitá je skutečnost, že přímé platby, které dnes poskytuje svým zemědělcům Brusel, patří podle Světové obchodní organizace (WTO) do tzv. zeleného boxu. Tam WTO řadí dotace, které nekřiví poměry na trhu. Nepožaduje tedy jejich zrušení. Naproti tomu dotace, které Evropské společenství používalo do roku 1992, patřily do oranžového boxu. Tam jsou podpory, které se WTO nelíbí a jejichž zrušení radikálně požaduje. Fischlerova reforma také začala převádět finanční prostředky z prvního pilíře SZP (podpory zemědělství) do druhého pilíře (podpory venkova).
Kolik stojí SZP?
Je pravda, že SZP spotřebuje významnou část společného rozpočtu unie. Do roku 2013 by to mělo být méně než 30 procent pro první pilíř a deset procent pro druhý pilíř. Výdaje na SZP však představují jen 0,43 procenta celkového hrubého domácího produktu unie a 0,92 procenta ze všech jejích veřejných výdajů. Jak je to možné? SZP je jednou z několika málo společných politik financovaných společným rozpočtem. Ostatní veřejné výdaje unie platí členské státy ze svých státních rozpočtů. Za posledních dvacet let se podíl výdajů SZP na společném rozpočtu unie značně snížil, a to ze 75 na 44 procent. K tomu je třeba vzít v úvahu, že se počet členských zemí rozrostl z 12 na 27, přičemž k největšímu rozšíření došlo v roce 2004, kdy se členy unie stalo naráz deset zemí.
Jestliže veřejné výdaje v unii byly v uplynulých 12 letech více méně stabilní a dosahovaly 46 až 47 procent jejího HDP, výdaje na SZP poklesly ve stejné době z 0,6 procenta HDP unie na méně než 0,45 procenta.
Materiál Evropské komise přitom poukazuje na přínosy, které na druhé straně znamená SZP pro unii a její obyvatele. Jde zejména o přínosy sociální a environmentální.